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Rapport Malvy Lambert : une bombe dans la finance publique

Le rapport de Martin Malvy et d'Alain Lambert, intitulé "Pour un redressement des finances publiques fondé sur la confiance mutuelle et l'engagement de chacun" et remis le 16 avril dernier à François Hollande, propose au travers de 57 pages et 53 propositions de "restaurer la confiance", "clarifier chaque échelon autour d'une nouvelle donne territoriale", "mettre en place de nouveaux outils pour maîtriser les finances publiques" afin de "répondre collectivement à une dégradation globale"

Dans un texte clair et instruit, les deux rapporteurs partent d'une idée simple : face au délabrement de la finance publique et au sentiment grandissant du "fatalisme du tendanciel en dépenses" (p.55), il faut que chacun se mobilise autour d'un "effort collectif", véritable sursaut culturel. Il s'agit ainsi d'instaurer des "mécanismes effectifs de responsabilisation du prescripteur de la dépense", en tenant compte de la diversité de chaque collectivité. L'objectif est de renouer une relation entre État et collectivités territoriales, qui se connaissent trop mal, au travers d'un "dialogue national des territoires" (p.9) afin de restaurer leur confiance mutuelle : plus d'autonomie et de marges d'initiative pour les collectivités territoriales en les associant aux processus de décision. La mission reconnaît qu'il s'agit d'un "effort difficile" pour les collectivités territoriales. Le deuxième enjeu du rapport est de clarifier le mille-feuilles administratif afin de donner aux collectivités les moyens de leur ambition. La troisième partie du rapport propose différents outils techniques et financiers améliorant l'efficience des dépenses et l'information des citoyens.

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Martin Malvy, ancien ministre du Budget de Pierre Bérégovoy

Dès les premières lignes, le constat posé par les deux rapporteurs est clair : face au délabrement des finances publiques depuis 40 ans qui atteignent "57% du PIB", avec une "dette proche des 2000 Md€, soit 30 000€ par habitant", conjugué à une "gouvernance de l’action publique éclatée et excessivement complexe", il s'agit d'"d’impulser un aggiornamento culturel pour initier une nouvelle manière de travailler ensemble, État et collectivités, fondée sur la concertation, la responsabilité et la prévisibilité des orientations." (p. 5).

Pour renouer le dialogue, l'État doit choisir

Au-delà des mots, les deux rapporteurs font l'aveu que la bureaucratie française a produit un Léviathan qui ne se reconnaît plus. Riche de ses 100 000 clochers ou de ses 300 fromages, la France est un mille-feuilles administratif où l'État ne connait plus ses territoires et, a contrario, où les acteurs locaux ne se reconnaissent plus dans l'État. "Cette méconnaissance du fonctionnement au quotidien de l’autre versant de la fonction publique alimente une diabolisation mutuelle, ennemie de tout processus de confiance." (p.6) Le constat est peu amène : l’État n’est plus en mesure de s’engager et d’être un véritable interlocuteur de proximité. D'un côté, "la diminution des moyens de l’État territorial ne permet souvent plus aux administrations déconcentrées d’être des partenaires des collectivités. Faire semblant tout en étant sans moyen ni pouvoir conduit à décrédibiliser l’État et renforce le climat de défiance à son égard." (p.15). De l'autre, une pression et des exigences de l'État de plus en plus importantes sans réelle connaissance des conséquences sur le terrain.

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La Lettre de Galilée

Alain Lambert, ancien ministre du Budget de Jean-Pierre Raffarin

C'est un "double discours de l’État qui d’un côté exhorte aux économies et de l’autre impose des charges nouvelles" (p.7) notamment avec la réforme des rythmes scolaires qui impose "pour certaines communes de plus de 10 000 habitants, l’équivalent de 2 % de hausse du produit des impôts locaux" (p.7). Pareillement, les nouvelles normes décidées par l'État ont des conséquences parfois difficilement gérables par les collectivités territoriales. Ainsi, "le poids des normes nouvelles est vécu comme un frein à une optimisation des dépenses des collectivités territoriales (...). 229 textes ont été examinés de 2009 à 2013, pour un coût global proche de 2,5 Md€ (...). Près de 40 % de la progression de la masse salariale seraient liés à des mesures catégorielles nationales (...) L’obligation de résultat plutôt que de moyen est une notion que les administrations centrales peinent à s’approprier." (p.10)

Partant du point de vue, certainement justifié, des collectivités territoriales, les deux rapporteurs montrent habilement qu'ignorer la réalité et la diversité des collectivités territoriales est une erreur stratégique. Une meilleure information, une meilleure concertation entre État et collectivités permettent d'anticiper et de relever le défi des dépenses publiques. "Cette forte incidence des décisions de l’État sur les budgets locaux est d’autant plus mal perçue qu'elles sont souvent insuffisamment concertées et ne peuvent être anticipées dans les programmations budgétaires." (p.7)

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En proposant un principe de subsidiarité dans l'un des prochains textes relatifs à l'action publique, "l’État devrait reconnaître les collectivités territoriales comme partenaires de son action et comme acteurs essentiels de la puissance publique au plus près des préoccupations des français ; dès lors, l’État accepterait de confier l’exercice de certaines compétences non régaliennes sur les territoires aux seules collectivités, c'est-à-dire sans avoir lui-même des services déconcentrés dédiés." (p.8). Rationaliser la dépense publique impose de faire confiance. La solidarité dans les prises de décisions est la seule voie. Ainsi, "la responsabilité d’une politique publique n’interdit plus la délégation de la gestion à un niveau territorial plus pertinent, soit ascendante dans une optique d’économie d’échelle en termes de gestion, soit descendante dans une optique de maillage et de proximité, sans doublonner les structures existantes" (p.18) notamment grâce aux possibilités offertes par la loi MAPTAM qui permet de développer une organisation différenciée selon les territoires.

Des efforts peu médiatisés, des disparités importantes

Si la France est un mille-feuilles, il faut tout de même admettre la diversité des collectivités. Et justement, le rapport rappelle un déséquilibre flagrant : "un petit nombre d’entre elles concentrent la majorité des effectifs et de la dépense locale. Ainsi en termes d’effectifs, seulement 1 % des collectivités territoriales ont plus de 1000 agents et emploient 43 % des effectifs totaux. Il en va de même en termes de dépenses : régions, départements, métropoles, communautés urbaines et les 10 % des communes et des EPCI les plus riches représentent 90 % des dépenses" (p.8). Et cette diversité constitue un atout essentiel dans la connaissance des réalités du terrain et l'adéquation des projets. Sur les projets de textes réglementaires ayant un fort impact local, "il est essentiel de disposer d’un lieu de dialogue régulier entre l’État, les territoires et, lorsque cela est nécessaire, les administrations de sécurité sociale" (p.9) grâce à un dialogue direct à destination des collectivités territoriales. Ainsi, mieux associées à l'élaboration des textes, les collectivités territoriales seront aussi davantage responsabilisées dès lors que l'État recentrera son action et permettra au pouvoir réglementaire local de s'exprimer plus largement.

Afin de s'adapter au mieux aux particularités de chaque territoire, le rapport propose de "limiter le niveau de détail des lois et des prescriptions réglementaires nationales" (p.11) tout en donnant plus de marge de manoeuvre aux collectivités territoriales et en renforçant leur pouvoir réglementaire local. D'ailleurs, le pouvoir réglementaire peut, "dans un cadre précis", être confié à une autorité de l'État autre que le Premier Ministre.

L'enjeu de confiance repose aussi sur le partage des données comptables et budgétaires au sein d'un "observatoire des collectivités territoriales" (p.13), rassemblant représentants de l'État et des grandes collectivités, ou également en soutenant l'initiative d'"open-data" (p.14), l'ouverture publique des données relatives aux collectivités territoriales.

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Une clarification des compétences de chacun

Au-delà de la suppression, à valeur symbolique, de la clause de compétence générale pour les régions et les départements, le rapport propose de "recenser l’ensemble des bases juridiques fondant l’intervention des collectivités territoriales domaine par domaine" (p.20).

Cette clause de compétence, supprimée par Nicolas Sarkozy puis rétablie par François Hollande après son élection, permet à une collectivité territoriale d’intervenir dans un domaine pour l'intérêt de son territoire en octroyant aides ou subventions. Il est certains que la contrainte financière a naturellement resserré le mille-feuilles et les imbrications constatées depuis quelques années. Chaque échelon s'est recentré sur son coeur de compétences en cherchant à minimiser et mutualiser ses coûts de gestion.

Mais cette clarification supplémentaire proposée par les deux rapporteurs permettra une répartition cohérente des compétences entre collectivités territoriales au "niveau stratégique, au niveau de proximité ou au niveau d’application" et une décentralisation réelle de la "compétence résiduelle" de l'État en transférant crédits et personnels dans les domaines où les collectivités interviennent majoritairement (p.20-21), notamment le "patrimoine immobilier des instituts de formation sanitaire et sociale". Cette clarification sanctifie pleinement l'émergence de la région comme acteur clé du territoire : "cela passe par une clarification de la répartition des compétences avec les autres collectivités territoriales, l’idée étant que la région dispose d’une large compétence stratégique de définition des orientations, d’appui et de mise en réseau et que selon le cas, les départements et les intercommunalités assurent l’accueil et la proximité." (p.22).

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Si les départements jouent un rôle d'"amortisseur social", ils doivent gérer l'attribution d'allocations sociales diverses : revenu de solidarité active (RSA), allocation personnalisée d’autonomie (APA) ou prestation de compensation du handicap (PCH). Le personnel doit être compétent. Les rapporteurs posent ainsi la question : "soit les départements reçoivent les moyens d'exercer cette compétence décentralisée; soit la compétence est re-centralisée, les départements n’exerçant par délégation qu’un rôle de guichet pour le compte de l’État, sans responsabilité financière, et reçoivent dès lors les dotations nécessaires à l’euro près." (p.24). D'autant que le rapport pointe du doigt l'asymétrie qu'il y a entre les recettes irrégulières des départements et des dépenses en constante augmentation (p.40) : les ressources fiscales des conseils généraux proviennent en partie des droits de mutation à titre onéreux (DMTO) représentant, pour 2012, 19 % des ressources fiscales des départements, soit 8 milliards d'euro. Sur la période 2003-2009, les dépenses de RSA ont augmenté de 47% par an alors que les recettes de DMTO ont stagné (+1%). Les rapporteurs proposent ainsi de provisionner les recettes de DMTO lorsqu'elles sont supérieures à 10%.

Dans le collimateur également, mais on le savait, les 110 agences de développement économique "avec un budget moyen de 1,6 M€, l’économie attendue s’élèverait à environ 65 M€." (p.32).

Des outils normalisés

Constatant que "toutes les collectivités ne présentent pas leurs dépenses selon une nomenclature fonctionnelle. Ainsi, les communes de moins de 3 500 habitants ne présentent leurs budgets que par nature, soit 33 766 communes sur les 36 700 existantes". (p.34), le rapport propose d'établir des documents comptables et budgétaires à partir d'une nomenclature commune. Cela permettrait un benchmarking entre les collectivités et une mutualisation des bonnes pratiques.

Par ailleurs, afin de responsabiliser les collectivités dans l'élaboration de projets, il s'agit d'inclure, dès les discussions de l'assemblée délibérante, les coûts de fonctionnement des investissements à réaliser et le taux de récurrence moyen induit, ce qui permettrait de respecter la "règle d'or". Une transparence accrue est proposée notamment dans la publication normalisée des débats d'orientation budgétaire (DOB) pour les communes de plus de 3 500 habitants afin de renforcer la publicité auprès des citoyens locaux (p.42) mais également de permettre un dialogue entre collectivités et établissements agissant dans une même zone géographique sur leurs orientations respectives (p.43).

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Tous dans la même barque

L'entreprise de Malvy et Lambert est osée. Dans un style compréhensible et pragmatique, leur objectif est de nous faire comprendre que nous sommes tous sollicités pour relever le défi des finances publiques. La démonstration est simple : la logique descendante des politiques de finance publique a fractionné la responsabilité de leur exécution en autant de feuilles que compte notre mille-feuilles. Aujourd'hui, il faut trouver un dialogue autour d'un constat partagé et investir chaque échelon de sa responsabilité. "Seul un diagnostic partagé peut en effet légitimer une contrainte accrue sur les finances des collectivités dans une logique de responsabilité et de partage collectif des efforts." (p.47).

Car la crise est là et pourrait souffler notre mille-feuilles : "Non-soutenabilité financière, impossibilité de faire face à des obligations réciproques, possible effet-domino entre acteurs, enchevêtrement des relations financières, prescription de dépenses pour autrui, opacité des comptes pourraient provoquer une grave dégradation de l’ensemble du système financier public, voire sa paralysie. Ce risque systémique peut frapper indifféremment toutes les administrations publiques qu’il s’agisse des collectivités territoriales, de la protection sociale ou de l’État." (p.46) Or, le programme de stabilité ne fait l’objet d’aucune concertation préalable avec les collectivités territoriales. De plus, "les évolutions sous-jacentes des dépenses et des recettes des collectivités ne sont guère explicitées, si ce n’est de manière elliptique dans la loi de programmation des finances publiques et sous une forme qui n’est pas compréhensible pour les gestionnaires locaux." (p.46)

Contrairement aux autres pays européens, aucun mécanisme de responsabilisation des collectivités sur ces objectifs n’existe.  "La participation des collectivités territoriales aux enjeux de finances publiques devrait également faire l’objet d’un examen dans un texte autonome [qui] constituerait le premier pas vers une symétrie de traitement des collectivités locales par rapport aux autres catégories d’administrations publiques." (p.49-50) Il formaliserait les évolutions des dotations de l’État et les perspectives d’évolution des principaux agrégats budgétaires des collectivités. Mais une simple loi financière pour les collectivités ne suffit pas pour responsabiliser l'ensemble des parties prenantes à l'effort collectif. Il s'agit de proposer aux régions, départements et principales agglomérations de plus de 200 000 habitants un "pacte triennal de confiance et de stabilité" (p.51) garantissant engagements mutuels et dotations. L’État ne disposant aujourd’hui comme levier sur l’évolution des principaux agrégats budgétaires des collectivités territoriales que des ressources qu’il leur attribue, ce pacte permettrait d’"ouvrir le jeu en offrant une contrainte allégée sur les ressources complétée par des engagements précis sur les évolutions financières de la collectivité". (p.52)

La gouvernance des finances publiques au sein de la zone euro s’est considérablement renforcée et implique la mise en œuvre du mécanisme de correction en cas de constat d'un écart important entre la trajectoire prévue et l'exécution des lois de finances. Le rapport propose la mise en place d'une "gouvernance spécifique assurant la bonne information des collectivités territoriales et des organismes de sécurité sociale et assurant la concertation nécessaire aux décisions prises pour assurer le retour à la trajectoire prévue" (p.54). La boucle est bouclée.

Reste à savoir si cette bouffée d'air et de clairvoyance sera entendue à tous les étages. Manuel Valls a annoncé 11 milliards de rabotage sur la dotation globale de financement (DGF) pour les collectivités territoriales. Le ciel est nuageux au-dessus des collectivités qui se demandent comment faire face à cette baisse, sans marge fiscale (si ce n'est après 2015, cf. page 9 de l'étude ci-après) ni capacité d'emprunt supplémentaire. Une étude sur les finances des communes et intercommunalités réalisée par La Poste prévoit un repli historique des investissements des collectivités (-5,6%). Moins qu'il y a dix ans.

L'audace de ce rapport explosif peut bouleverser le mille-feuilles français. La carotte et le bâton à tous les niveaux, avec un fort recentrage régalien, pour relever les défis des finances publiques. La France restera-t-elle le pays aux 300 fromages ?

 

Crédits photos : mysterymoor, Parti Socialiste, Zevillage.

À propos de Vincent Fromentin

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