La Cour… toujours

Le roboratif rapport annuel de la Cour des Comptes fait le point sur les suites données à ses contrôles. Le Gouvernement n’est pas le plus mauvais élève. Mais on ne sait rien sur les communes. Élections obligent.

La Lettre de Galilée

Une remise d'Oscars à l'envers pour la Cour des Comptes

La publication du rapport de la Cour des Comptes est toujours un événement. Entre les primés de la mauvaise gestion et les nominés du laxisme, la Cour mériterait une remise de prix largement diffusée sur les chaînes de télévision publiques, avec smokings et nœuds pap’, magistrats en robe et hermine, gardes républicains en tenue d’apparat.
Une remise d’Oscars à l’envers en quelque sorte avec une distribution de bonnets d’âne.
"Le prix de la gestion la plus désordonnée est attribué à... la CIPAV (caisse interprofessionnelle de prévoyance et d’assurance vieillesse des professions libérales)".
"Le prix du meilleur fiasco financier est attribué à... la coopération franco-britannique en matière de porte-avions".
"Le prix de la débrouille est décerné... aux 800 000 personnes qui voyagent à l’œil à la SNCF."
Et ainsi de suite, car les 1 500 pages du rapport regorgent de données qui auraient certainement fait le bonheur de Jean-Pierre Pernaut il y a quelques années dans une émission nunuche, "Combien ça coûte ?", malheureusement susceptible de réapparaître sur la chaîne de Bouygues pour le grand bonheur du contribuable moyen.

Le plus succulent sous embargo

Si l’accès public aux contrôles et avis intégraux de la Cour est une exigence démocratique, la vulgarisation par les médias est à prendre avec des pincettes. Le Monde en a fait une présentation plutôt intelligente avec cette tentation cependant (comme nous l’avons fait ci-dessus) de ne retenir que les sujets les plus friands. Idem pour Libération. Mais Le Point fait sa manchette sur le privilège des cheminots et BFMTV fait la même chose, alors que, tout bien pesé, la SNCF n’est pas sur le podium des plus nuls mais dans la catégorie des élèves à surveiller.
C’est là tout le danger. Chaque média puise dans les rayons des comptes publics ce qui correspond à son lectorat au risque de shunter l’essentiel, parler de la fuite du lavabo alors que le pays est inondé.

Qui aura relevé, comme le rappelle toutefois Libération, que le président de la Cour a invité le gouvernement à se tourner vers les contributeurs qui ont le moins contribué au redressement des équilibres des finances publiques, entre autres : les collectivités territoriales. Car, en termes de gabegies, nos régions, départements, villes et villages sont imbattables.
Or, pour cause de proximité d’élections municipales, le devoir de réserve des magistrats de la rue Cambon s’applique :

"En raison de la proximité des élections municipales de mars 2014, la présente édition du rapport public consacre une place réduite aux collectivités territoriales et aux organismes qui en relèvent. L’obligation de réserve préélectorale qui s’impose aux chambres régionales et territoriales des comptes a notamment conduit à en exclure toute évocation de situations ponctuelles concernant les communes et les intercommunalités. De ce fait, sur les dix-neuf sujets traités dans le tome I, seulement trois sont issus des travaux des chambres régionales et territoriales des comptes ou de travaux menés conjointement par celles-ci et la Cour".

Comme il eut été édifiant cependant que les contrôles effectués par la Cour pussent être visibles des électeurs avant que ces derniers ne se rendissent aux urnes. Et comme les règles qui régissent le devoir de réserve paraissent stupides au moment où les citoyens ont le plus besoin d’informations sur la conduite de la cité.
D’ailleurs, ces règles du secret ont une origine bien floue. Dans les années 50, Michel Debré avait donné du fonctionnaire un profil professionnel peu enviable : "un homme de silence qui travaille, sert et se tait".

comme les règles qui régissent le devoir de réserve paraissent stupides au moment où les citoyens ont le plus besoin d’informations sur la conduite de la cité.

Au-delà d’un droit d’usage dont on ignore vraiment la genèse, la seule base juridique est une loi adoptée au début de l’ère mitterrandienne, qui plus est, par un communiste orthodoxe, Anicet Le Pors, dans un contexte particulièrement euphorique où – réflexe très léniniste – il fallait bloquer préventivement tout retour de la droite.
La loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 sous couvert d’être une loi libératrice de l’opinion des fonctionnaires ne dément pas en réalité la jurisprudence castratrice de l’obligation de réserve.
Y-a-t-il une seule raison aujourd’hui à ce qu’on inflige le silence à la Cour des comptes ?
Les juges du correctionnel cessent-ils d’arrêter les voleurs de poules au motif que les élections approchent ? Pourquoi en serait-il autrement pour les magistrats de la rue Cambon ? On dit alors que, comme ceux-ci sont aussi des homo eligere, leur vigilance pourrait s’émousser et leurs griffes se limer en fonction de leurs sympathies politiques.

Quand on connaît le passé de son premier président et de son procureur général, mais aussi de nombreux magistrats de cette grande maison, il n’y a aucune raison d’imaginer que leur objectivité faillirait à un mois des élections municipales en raison de sympathies politiques. Un article du Nouvel Economiste de 2010 (année de sa désignation par Sarkozy) donne un portrait de Didier Migaud pas moins enviable que celui de son prédécesseur feu Philippe Seguin. Idem pour Gilles Johanet qui n’a jamais eu sa langue dans sa poche.

La France mal barrée

Alors, si les trains en retard restent un sujet crucial pour le 13 heures de TF1, ce qui nous semble ici important d’évaluer est la dégradation de la situation économique de la France et la part de responsabilité des dépenses de santé dans cette situation. Les indicateurs sont bien sûr dans un rouge si vif qu’on se demande s’il y a encore un barreur dans cette frêle embarcation.
En fait, à regarder froidement, "le capitaine de pédalo", un ancien de la Cour des comptes (Hollande y a été conseiller référendaire pendant quelques années) ne s’en sort pas plus mal que n’importe qui ne le ferait à sa place tant il est vrai que les leviers sont multiples et leur interaction complexe. En fait, qui décide des dépenses publiques en France ? Bien sûr l’État lui-même, pour un gros quart des dépenses publiques. C’est ce que nous enseigne un rapport très didactique établi par le ministère du budget en 2012. Sur les 1100 milliards de dépenses en 2010, le budget des collectivités locales (qui répondent au doux nom d’ "APUL" pour administrations publiques locales) représente un peu plus de 20%. Le gros morceau concerne les "ASSO", alias administrations de sécurité sociale, qui représente près de 50% du budget public.

APUL et ASSO totalisent donc les ¾ de la dépense publique sur laquelle le gouvernement n’a aucune prise. Ou si peu. S’il est facile d’identifier la responsabilité des ministres sur les dépenses de leur propre ministère et des administrations centrales, comment peut-on peser sur 37 000 communes dont plus de 80% ont moins de 2 500 habitants, et à la tête desquelles nos édiles, si respectables qu’ils fussent, n’ont pas forcément une vision macroscopique des difficultés du pays ?
Et c’est là que le devoir de réserve de la Cour nous prive d’une partie des éléments d’appréciation (même si l'article 47-2 de la Constitution prévoit que "La Cour des comptes a pour mission de s'assurer du bon emploi de l'argent public et d'en informer les citoyens").
Tout le monde connaît dans sa ville, son bourg, son village, l’exemple de coûteuses décisions publiques qui ne répondent pas forcément à l’intérêt général et qui plombent l’endettement par tête pour plusieurs décennies. Il serait du plus grand intérêt assurément que toutes les couillonnades économiques soient constatées par des magistrats dont c’est le métier.

L’un des derniers rapports de la Cour sur la gestion locale (13 juillet 2011) porte sur la dette publique et fait suite à une enquête qui a concerné plus de 150 collectivités territoriales et établissements publics locaux. On y lit que l’encours de la dette figurant au bilan des collectivités territoriales (toutes collectivités confondues) s’est accru depuis 2004 de 41 %. La Cour indique toutefois que la part de la dette publique locale dans l’ensemble de la dette publique est restée relativement stable (10 % en 2010). Dans son rapport, la Cour précise que le cadre juridique est insuffisant (traduire : pas assez contraignant) et conduit les collectivités locales à recourir à des emprunts de plus en plus risqués. Les règles budgétaires sont parfois contournées et les assemblées délibérantes manquent de stratégie et ont du mal à appréhender la nature des opérations de gestion de la dette, la Cour mettant aussi en avant une certaine confusion entre le rôle de prêteur et celui de conseil.

Face à cette série de constats, la Cour insiste sur le besoin d’une meilleure gestion des risques. C’est pourquoi elle émet un certain nombre de recommandations :

  • améliorer l’information sur les risques de dette,
  • favoriser la diversification de l’offre de prêts,
  • renforcer les moyens de contrôle interne et externe,
  • aider les collectivités locales en difficultés,
  • améliorer les bonnes pratiques dans le recours à l’emprunt.

Un autre rapport plus récent rendu public le 14 octobre 2013 s’intéresse pour la première fois à la gestion des finances publiques locales. Soumises à la "règle d’or" introduite dans la Constitution en 2011 en conformité avec la législation européenne, les collectivités territoriales sont soumises au contrôle de la Cour depuis seulement un exercice. Tâche ardue s’il en est car, comme le rappelle le rapport, "La comptabilité du secteur public local repose sur la tenue de plus de 160 000 comptabilités, retraçant les opérations d’environ 100 000 organismes juridiquement distincts et de leurs comptes annexes, organismes par ailleurs d’une grande diversité de taille, de statuts ou de missions.
On recense ainsi environ 37 000 collectivités (communes, départements ou régions, collectivités d’outre-mer), près de 50 000 établissements publics locaux (centres communaux d’action sociale, caisses des écoles, régies et établissements publics divers), 18 000 établissements publics de coopération intercommunale, dont 2 600 dotés d’une fiscalité propre. À cet ensemble s’adjoignent un peu plus de 53 000 comptabilités séparées retraçant les budgets annexes de ces entités."

Impossible pour le moment pour les citoyens d’accéder à des données ciblées sur leur clocher. Dans 6 ans peut-être y aura-t-il assez de matière pour satisfaire notre appétit en particulier – ce qui nous intéresse ici – les dépenses liées à la santé et au médico-social dans les communes frappées par la psychose de la désertification médicale.

Lire : Médecine de proximité, la longue histoire d'un fiasco d'État

On retiendra cependant que les dépenses de personnel ont augmenté de 1,8 milliard d’euros en un an dont les ¾ dans les seules collectivités communales pourtant appelées à mutualiser leurs services au travers de communautés de communes dont le processus de généralisation est quasiment achevé.

Faux-semblants

Il n’empêche que le plus gros des dépenses publiques (ou considérées comme telles) concerne les ASSO. Avec presque la moitié des dépenses publiques, la protection sociale pèse lourd. Et dans la protection sociale, contrairement aux branches famille et retraite dont les règles d’attribution des prestations peuvent toujours être changées par le législateur, l’assurance maladie est le seul secteur ingérable. Car là aussi, qui décide de la dépense ? Pas les caisses mais les professionnels de santé.
Pour utiliser un raccourci, notons que 200 0000 individus, les médecins, et seulement eux, décident de 180 milliards de dépenses de santé enregistrées dans la CSBM (consommation de soins et de biens médicaux, agrégat retenu dans la comptabilité nationale). Chaque minute, 2500 personnes franchissent la porte d’un cabinet médical, une centaine d’autres sont admises aux urgences, autant dans un lit d’hôpital… générant ainsi plus d’un milliard d’actes – soit 3 ou 4000 décisions chaque seconde – à la charge de l’assurance maladie.

On peut reprocher aux anciens gouvernements, comme le fait Marisol Touraine avec une constance inébranlable, de n’avoir rien fait pour maîtriser les dépenses d’assurance maladie. Ce qui est complètement vrai car si l’ONDAM a été respecté, le mérite en revient, de fait, aux médecins qui ont individuellement levé le stylo. On notera au passage que la vertu accordée au respect de l’ONDAM reste un leurre puisque avec une croissance économique proche du zéro, le déficit de l’assurance maladie continue de se creuser chaque année. Et quand la ministre de la santé s’attribue sur son blog la décélération des dépassements d’honoraires ("les résultats sont là" écrit-elle avec fierté) son influence reste relative sur la conscience individuelle des praticiens et sur leur appréciation personnelle des enjeux du système.

Il reste que les travaux de la Cour des comptes (si tant est qu’ils soient digestes car à l’heure du Tweet à 150 signes, la lecture de 1 500 pages paraît tellement inconcevable), sont essentiels pour la démocratie. Il faut oser buzzer sur les comptes publics… et sur les mauvais gestionnaires.
En attendant, le déficit... court toujours.

Crédits photos : Ivan WalshEvaSan.

À propos de Remy Fromentin

Cofondateur de La Lettre de Galilée en 2007, il a mené une carrière de dirigeant au sein de l'Assurance maladie jusqu'en 2002. Il est depuis cette date consultant international. Voir tous ses articles.
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