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Emprunts toxiques des hôpitaux : qui paie la facture ?

L'envolée du franc suisse,  à la suite de l'annonce de sa désindexation sur l'euro, a entraîné une explosion des taux des emprunts toxiques indexés sur la devise helvétique. Les collectivités locales, les universités ou les hôpitaux français, fortement endettés par ces emprunts toxiques, ont vu leur taux doubler voire plus. L'agence Moody's chiffre la note à plus de 3 milliards d'euro supplémentaires. Le secrétaire d'État au Budget, Christian Eckert, quant à lui, évoque une fourchette de 1 à 10 milliards d'euro. Pour limiter les risques, cette semaine, le Gouvernement a décidé de doubler le fond d'aide aux collectivités : l'État et les banques vont débourser 1,8 milliard d’euro supplémentaires.

La surprise vient de Suisse

Le 15 janvier dernier, la Banque nationale suisse (BNS) surprend le monde de la finance en annonçant la fin du "taux plancher" fixé depuis le 6 septembre 2011 et qui établissait l'euro à 1,20 franc suisse. C'est en pleine crise sur les dettes souveraines que ce plancher avait été proposé; la devise suisse devenait une valeur refuge. Aujourd'hui, les choses ont changé pour la Suisse. Les raisons sont complexes mais, selon les spécialistes, l'euro faible face au dollar et l'annonce par la Banque Centrale Européenne (BCE) de son programme de rachats de dettes souveraines le 22 janvier ont certainement hâté les choses pour préserver la santé financière du pays. Conséquence : les taux d’intérêt et les indemnités de remboursement anticipé, contractés en devise helvétique, ont flambé.

En France, depuis les années 2000, les collectivités territoriales et les établissements hospitaliers ont été les principaux -et les plus importants- souscripteurs de ces emprunts structurés. Initialement faibles, les taux de remboursement, soumis aux aléas du marché au travers d'une prise de risque souvent mal expliquée, se révèlent rapidement toxique et dangereux pour l'équilibre budgétaire des collectivités locales et hôpitaux concernés. Dans un premier rapport rendu en février 2009, la Cour des Comptes jugeait que "le succès des emprunts dits « structurés » auprès des collectivités et établissements publics locaux et des hôpitaux semble avant tout dû à une stratégie commerciale efficace des établissements financiers, centrée sur des produits permettant d’opacifier la concurrence et de reconstituer des marges." (p.260)

La Lettre de GaliléeAinsi, l'objectif grâce à ces emprunts pour les collectivités locales et les hôpitaux est d'éponger une situation financière déjà fragilisée. "Les organismes les plus vulnérables sont ainsi fréquemment les plus exposés aux produits structurés, pour reporter le paiement des charges et améliorer artificiellement leur situation financière" (p.261). Par ailleurs, si les collectivités territoriales sont libres de conclure des contrats de prêt avec les banques, la Cour des Comptes s'interroge sur la pertinence de choisir des taux d'emprunts variables. "On ne sait pas quels fondements économiques et financiers peuvent conduire des collectivités et établissements publics locaux à décider d’indexer les taux d’intérêt de leur dette sur l’évolution d’une parité monétaire, d’un écart entre deux taux d’inflation ou sur la pente de la courbe des taux du marché interbancaire. De tels choix révèlent la réalisation d’opérations consistant à parier avec un banquier sur l’évolution d’indices ou de valeurs économiques sans lien avec l’activité ou le financement de l’emprunteur. Ils s’apparentent à une démarche spéculative et de ce fait, sont critiquables" (p.268). Les établissements publics de santé ont une autonomie renforcée dans ce choix depuis les ordonnances de 2005 qui suppriment la délibération des conseils d’administration sur l’emprunt ainsi que depuis la loi de 2009 "Hôpital, patients, santé et territoires" qui renforce davantage les pouvoirs propres des directeurs d’établissements.

La multiplicité des produits souscrits ne permet pas de dresser un état de la toxicité de la dette supportée par les collectivités locales et les hôpitaux. Selon un avis du Sénat sur le projet de loi de finances 2013, le Gouvernement, dans un document remis au Parlement en juillet 2012, estimait le volume total d'emprunts à risque à près de 14 milliards d'euro; la Cour des Comptes quant à elle estimait que "sur une dette locale de 160 milliards d'euro; la part des produits structurés représentait environ 35 milliards d'euro, dont 10 à 12 milliards d'euro présenteraient "un risque potentiellement élevé". (pp.34-35)

À qui la faute ?

Les hôpitaux français ainsi que les collectivités territoriales ont eu largement recours aux prêts pour financer leur restructuration et leur modernisation. Le plan Hôpital 2007, pour la période 2003-2007, prévoit une batterie de mesures pour relancer l'investissement hospitalier de 30% sur 5 ans qui restait jusque-là sous dimensionné. Dans sa continuité, le plan Hôpital 2012 assigne un même niveau d'investissement pour la modernisation des établissements, notamment ses systèmes d'information (SI). Plusieurs études avaient alerté sur les risques d'obsolescence et de vétusté du bâti (notamment pour les CHU).

Initialement estimé à 10 milliards d'euro, ces priorités nationales, subventionnées à 60%, exercent une pression sur les établissements hospitaliers. Selon une enquête réalisée auprès des agences régionales d'hospitalisation (ARH), le montant total des investissements à prévoir pour les dix années à venir se situe dans une fourchette de 15 à 20 milliards d’euro. Ce sont ainsi 161 projets immobiliers qui ont été validés lors de la 1ère tranche du plan Hôpital 2012 pour un montant d’investissement de 3,883 milliards d’euro et un montant d’aide de 1,852 milliards d’euro. Ce sont les centre hospitaliers qui majoritairement se lancent dans ce type d'opérations (restructuration de plateaux techniques, mises aux normes sécurité, etc.). Près de 500 projets de systèmes d’information ont été validés, pour un montant de 692 millions d'euro et 350 millions d’aides. L'IRDES consacre un petit document de synthèse sur l'historique de ces réformes hospitalières.

Un rapport de l'IGAS rendu en mars 2013 sur le financement et le pilotage de l'investissement hospitalier pointe du doigt l'asymétrie des plans. "Si dans sa conception initiale, le plan H2007 était justifié (...), dans la pratique le nombre d’opérations a été augmenté tandis que les aides restaient au même niveau, déséquilibrant les opérations par un recours accru à l’endettement et suscitant un effet d’aubaine" (p.3). Conséquences : le surcroît d’investissement est financé par un recours massif à l’endettement.

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L'IGAS souligne ainsi que sur la période de 2002 à 2011, 52,3Md€ d’investissement ont été réalisés pour les établissements de santé publics, dont 22Md€ par les divers plans (p.18). C'est l'endettement des hôpitaux qui permet de suivre le niveau d'investissement exigé. C'est un choix délibéré qui semble justifié car à cette époque les taux d’intérêt sont encore bas et les établissements globalement peu endettés. Mais "l’encours de la dette a presque triplé sur la période, passant de 9,1Md€ en 2002 à 26,1Md€ en 2011 ; le poids de l’encours sur les produits d’exploitation a doublé, passant lui de 19 % à 39 %". L'analyse comptable révèle cependant que "la phase d’investissement massif a laissé, globalement, les établissements dans une situation d’endettement élevé, mais pas dans une situation structurellement déséquilibrée". (p.23)

Au final, les plans nationaux ont couvert 22,4Md€. Sur la période 2003-2012, le montant des investissements des seuls établissements publics de santé (EPS) a été de 55,2 Md€.

Un autre rapport, de la Cour des Comptes cette fois-ci, publié en avril 2014, sur la dette des établissements publics de santé pointe la responsabilité des tutelles dans l'emballement de l'endettement des hôpitaux. "Les investissements financés ont dépassé les objectifs fixés initialement par le gouvernement, entraînant une dilution des aides dans un grand nombre d’opérations faiblement soutenues, majoritairement financées par l’emprunt, et à la viabilité économique insuffisante. À cette défaillance de la tutelle s’est ajoutée de la part des gestionnaires hospitaliers une vision exagérément optimiste de l’accroissement de l’activité des établissements publics et de sa traduction en termes de recettes dans le nouveau système de tarification à l’activité, de nature à fausser les perspectives de financement. Le resserrement de l’ONDAM hospitalier et ses conséquences sur le niveau des tarifs n’ont pas été anticipés." (p.10) Ainsi, la dette à moyen et long terme des établissements publics de santé (EPS) a triplé en dix ans, pour atteindre, malgré un léger infléchissement depuis 2010, 29,3 Md€ à la fin 2012, soit 1,4 % du PIB. Pour la Cour des Comptes, le niveau atteint par l’endettement hospitalier au terme de ces dix années de croissance est "critique". Un poids actuel de l’endettement qui mettrait donc les hôpitaux dans "l’incapacité de financer à l’avenir leurs investissements courants".

Après 2009, les emprunts les plus risqués sont interdits par la charte de bonne conduite proposée par M. Éric Gissler dans le cadre de sa mission de médiation confiée par le Premier ministre. Ces emprunts structurés représentaient fin 2012 près d’1 Md€, soit 4 % de l’encours total des établissements publics et étaient concentrés sur moins d’une centaine d’établissements de santé. L'encours obligataire est en quasi-totalité porté par les CHU (comme Saint-Etienne, Fort de France ou Nantes sont dans le haut du palmarès). Les établissements dont l'encours est le plus fortement chargé en produits hors charte Gissler sont au nombre de 50 et concentrent près de 85% de ses produits, soit 781 M€.

La réponse rapide de l'État...

Un mois après l'annonce suisse de la fin du taux plancher entre l'euro et le franc suisse, la réaction du Gouvernement n'a pas tardé. Un volume de 3 Md€ sur 15 ans, financé à 60 % par les banques, est prévu pour financer les frais de désintoxication des dettes toxiques des collectivités. Le fonds destiné aux hôpitaux, initialement doté de 100 M€ sur 3 ans passe à 400M€ sur 10 ans. Ces 300 millions supplémentaires seront supportés intégralement par les banques françaises par une majoration de la taxe sur le risque systémique. Une goutte d'eau dans la dette des hôpitaux français qui s’élève à près de 300 Md€, dont 1,5 Md€ d’emprunts toxiques. La Fédération Hospitalière de France (FHF) reçue le 24 février dernier par Marisol Touraine s'est tout de même félicitée de cette annonce et a décidé de repousser sa plainte contre l’Etat français devant la Cour de Luxembourg.

Car derrière Dexia, c'est bien l'État français qui est visé. Dès 1991, l'État est actionnaire à 25% du Crédit Local de France qui a accouché de Dexia en 1996. En septembre 2008, en pleine crise des subprimes, le titre en Bourse dévisse. Dexia est contrainte de demander un soutien de l'État : 6,4 Md€ sont injectés conjointement par la Belgique et par la Caisse des Dépôts et Consignation française. Le Luxembourg abonde également à hauteur de 400M€. En 2012, Dexia annonce 11,6Md€ de pertes. Le groupe est démantelé. En 2013, c'est la Société de financement local, entièrement publique, qui reprend l'activité de financement du secteur public local, soit les 90Md€ de prêts consentis aux collectivités par Dexia, dont 8,5 Md€ considérés comme toxiques. Si les collectivités ou les hôpitaux veulent porter plainte contre les banques, c'est dorénavant contre l'État qu'il faudra le faire.

Mais, le ministère de l’Économie et des Finances insère dans le projet de loi de finances pour 2014 une disposition prévoyant la validation rétroactive des contrats et des avenants de prêts dépourvus de taux effectif global. Autrement dit, impossible pour les collectivités locales ou les établissements publics de santé d'invoquer le manque d'information ou de clarté dans les dispositions des TEG pour porter plainte contre les établissements bancaires.

On comprend donc pourquoi le Gouvernement a rapidement trouvé une solution pour noyer le poisson... ...dans une goutte d'eau.

 

Crédits photos : marckalmann, Furcifer Pardalis.

À propos de Vincent Fromentin

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