Accueil / Contenu privé / Fonction publique : les propositions explosives de la Cour des Comptes

Fonction publique : les propositions explosives de la Cour des Comptes

Déjà en juin dernier, la Cour des Comptes avait tancé avec verdeur les comptes de l'Etat et noirci les prévisions optimistes du Gouvernement. Hier, elle donne un nouveau coup de pied dans la fourmilière, cette fois-ci celle des dépenses de la fonction publique. Décryptage de ses remèdes-choc.

Avant l’été, Marylise Lebranchu avait proposé un projet d’accord relatif aux "parcours professionnels, carrières et rémunérations" des fonctionnaires, plutôt bien accueilli par les syndicats de la fonction publique. L’emploi public pèse à lui tout seul 5,4 millions d’emplois fin 2013, soit 278 Md€ : 44 % de ces emplois appartiennent à la fonction publique d’Etat (FPE), 35 % à la fonction publique territoriale (FPT) et 21 % à la fonction publique hospitalière (FPH) dont 10% de médecins.

La Lettre de Galilée

Le projet de la Ministre de la Fonction Publique porte une ambition forte pour "moderniser la fonction publique" et la rendre plus "attractive, exemplaire et proche des citoyens" grâce à des "avancées importantes pour les fonctionnaires en termes de rémunérations et de déroulement des carrières", davantage de "souplesse" entre les trois versants de la fonction publique (avec notamment la création de passerelles pour les métiers communs aux trois fonctions publiques afin de renforcer la mobilité des agents). Mais aucun chiffrage du Gouvernement sur le coût de ces réformes.

La Cour des Comptes, dans un rapport publié ce mercredi, jette un pavé dans la mare : cette réforme coûterait de 4,5 à 5 Md€ par an à l'horizon 2020. Un chiffre bien supérieur aux économies prévues.

Une croissance des effectifs

On y apprend en substance que depuis 2003, les dépenses de personnel du secteur public ont augmenté de 2,4 % par an en moyenne, un rythme équivalent au privé (+2,8 %). Même si, depuis la crise de 2008-2009, la croissance de la masse salariale publique a ralenti : 1,8 % depuis 2009, alors qu’elle était de 2,9 % auparavant. Mais cette tendance générale masque des évolutions contrastées. Pour faire simple, les administrations centrales ont modéré leurs dépenses, mais elles n’ont pas été suivies par les administrations locales. Une des constats avancés : un transfert important des effectifs de l’État vers les autres administrations.(p.31).

La Lettre de Galilée

"De 2002 à 2012, les effectifs des ministères ont diminué de 515 000, ce qui tient pour partie à des transferts vers les collectivités territoriales (135 000) et les opérateurs (150 000), notamment les universités." (p.37). Autre raison pointée par la Cour : les différences de traitements entre administrations, notamment la gestion propre des collectivités avec des primes et des indemnités qui progressent plus rapidement que les rémunérations de base. (p.18)

Autre facteur explicatif : le poids grandissant des dépenses de retraites : "entre 2006 et 2013, 30 % de la progression des dépenses du budget général a résulté de l’augmentation des dépenses de retraite" (p.21). Comme nous l’évoquions déjà à la lecture d’un jaune : "le montant total des engagements directs de l’État en matière de retraite s’élève à 1 302 Md€ au 31 décembre 2013" alors même que selon l'INSEE, "à la fin du deuxième trimestre 2014, la dette publique s’établit à 2 023,7 Md€". Cherchez l’erreur…

Un phénomène européen

Dans le secteur public de la zone euro, les rémunérations ont baissé depuis la crise, accompagnées de divers dispositifs (gel des rémunérations, suppression de primes, limitation du niveau des hauts revenus, gel des promotions, etc...). Une baisse constatée en France, en Belgique ou aux Pays-Bas. Les plus fortes baisses pour la période récente ont été enregistrées dans les pays sous assistance financière comme l’Espagne ou le Portugal.

À l’inverse, des pays comme la Suède ont connu un regain de progression salariale dans le secteur public sur la période récente, après une décélération forte dans les années 2008 et 2009 ( p.28).

Des objectifs budgétaires intenables

La loi de programmation des finances publiques de décembre 2014 table sur une croissance de la masse salariale de l’État de 0,3 % par an entre 2014 et 2017, soit 250 M€ par an et 750 M€ sur l’ensemble de cette période. Ce qui correspond à l’objectif fixé en 2012.

Néanmoins, même si les prévisions d’inflation ont été réévaluées de manière plus favorable aujourd’hui, rendant l’exécution du budget moins contraignante, l’Etat s’est engagé à créer 8 300 postes et "une progression de 400 M€ a déjà été inscrite dans la loi de finances initiale pour 2015. En supposant qu’elle ne sera pas dépassée en exécution, l’augmentation de la masse salariale devra donc être limitée à moins de 200 M€ chacune des années 2016 et 2017." (p.39) Grosso modo, le compte n’y est pas. Et de poursuivre : "par rapport à la croissance tendancielle de sa masse salariale résultant de la politique mise en œuvre en 2013, l’État devra réaliser des économies de l’ordre de 500 M€ chacune des années 2016 et 2017 pour atteindre ses objectifs" (p.39) et pour "un montant deux fois plus élevé s’agissant des autres administrations publiques" (p.109).

Une adaptation nécessaire au contexte économique

Temps de crise, remède de crise. Lorsque l’inflation ne suit pas, il faut "rénover" les grilles salariales et les parcours professionnels des fonctionnaires "pour être adaptés au contexte économique actuel". Trop de disparités entre les administrations publiques et "un avancement souvent automatique" en décalage avec la réalité (p.49). Le rapport en rajoute une couche quelques pages plus loin : "les primes et indemnités permettent en théorie de compenser des sujétions particulières et de récompenser l’acceptation de responsabilités, l’acquisition de compétences ou l’amélioration des résultats individuels ou collectifs. Toutefois, pour qu’elles incitent les agents à améliorer leurs performances et celles de leur service, il faudrait que leur montant soit en rapport avec l’importance des sujétions, des responsabilités, des compétences acquises ou des résultats obtenus" (p.60). Le message est assez clair.

Non seulement "des efforts sont nécessaires" pour respecter la trajectoire budgétaire fixée par la loi de programmation, mais également des "économies complémentaires devront aussi être réalisées dans les prochaines années" pour la modernisation de la gestion des ressources humaines dans les administrations publiques (p.70).

La copie du Gouvernement et les propositions de Lebranchu vont dans le bon sens mais les moyens n’y sont pas.

Les solutions envisagées par la Cour des Comptes

Il est clair que la "réduction des effectifs est un levier puissant de maîtrise de la masse salariale" : 10 000 agents en moins, c’est 300 M€ économisés en un an par l’État (p.87). Mais il faut que tout le monde joue le jeu. Si l’État a fait des "efforts significatifs", ce n’est pas le cas des autres administrations ont le plus souvent poursuivi une "politique de recrutement dynamique quand l’État de con côté réduisait ses effectifs". Cette politique active de maîtrise des effectifs de l’Etat "ne peut être durablement efficace sans une implication conjointe des autres employeurs publics". Or ces dernier ne sont pas soumis à un objectif de maîtrise de leurs effectifs, si ce n’est au travers d’une baisse de leurs dotations pour les collectivités locales ou à l’ONDAM pour les hôpitaux.

Les prévisions de masse salariale des hôpitaux publics s’appuient sur la masse salariale prise en compte dans l’ONDAM, dont la maîtrise récente est « précaire » selon le rapport de la Cour des comptes de septembre 2014 sur la sécurité sociale. Un contrôle a priori de la masse salariale est certes assuré par les agences régionales de santé (ARS), et vient d’être renforcé, mais leurs compétences sont limitées. (p.48)

Actuellement, entre 2009 et 2012, les effectifs ont augmenté de 1,2 % dans la fonction publique hospitalière. Si aucun recrutement n’est réalisé, cela "permettrait une moindre progression de la masse salariale de 500 M€ pour la FPH." Et si un départ à la retraite sur trois n’était pas remplacé, cela représenterait un gisement d’économies de de 400 M€ par an supplémentaire (p.94)

Travailler plus pour économiser plus

En alignant les durées de travail, la Cour propose d’économiser 700 M€. Reprenant les conclusions du rapport Roché de 1999 sur la durée de travail des fonctionnaires, les sages de la rue Cambon soulèvent la "difficulté à établir un constat précis, tant les régimes étaient hétérogènes dans leur durée et leur organisation, et les dérogations nombreuses". Ce rapport Roché avait d’ailleurs fait les choux gras de la presse puisqu’on y apprenait que le passage aux 35 heures avait conduit à une augmentation du temps de travail effectif !

Par exemple, "dans les établissements publics de santé, une enquête réalisée en Île-de-France en 2013 (ADRHESS, colloque du 13 avril 2013, "La gestion du temps de travail à l’hôpital en 2013, le dernier gisement ?") fait état d’une durée effective inférieure à la durée légale dans 43 des 49 établissements sous revue et les modes de décompte du temps effectif sont en effet souvent avantageux. "(p.102).

Avec beaucoup de précautions, la Cour rappelle qu’ "il semblerait que la durée effective du travail dans la fonction publique soit dans certains cas inférieure à la durée légale, notamment dans les collectivités locales." Une question qui mériterait un "bilan circonstancié de la durée effective du travail dans la fonction publique".(p.108)

Mais "aucun bilan du passage aux 35 heures dans la fonction publique n’a été réalisé" contrairement au secteur privé où les enquêtes ont été nombreuses. Une mission parlementaire sur l’impact des effectifs supplémentaires et des indemnités diverses lié au passage des 35h a été annoncée par la Ministre de la fonction publique en mars 2015, dont les résultats sont attendus pour l’automne. (p.98)

La Cour incite les hôpitaux à renégocier les accords locaux trop favorables pour "appliquer strictement la réglementation" : 12 agents passant de 32 heures à 35 heures hebdomadaires libèrent un ETP par an (p.102). De quoi rassurer Martin Hirsch…

Les économies à respecter sont au-delà des prévisions et, prévient la Cour, "elles devraient même être encore plus importantes pour s’assurer contre les risques de dépassement des objectifs tenant aux fragilités des outils de budgétisation et de pilotage de la masse salariale, en particulier de celle des administrations publiques autres que l’État. Les annonces récentes concernant le renforcement des effectifs de sécurité et de défense fragilisent grandement le respect de cette trajectoire car elles impliquent d’identifier dans les autres ministères des économies au-delà de 450 M€ par an. "(p.109)

Crédits photo : Cour des Comptes.

 

À propos de Vincent Fromentin

Blogueur santé et directeur de publication de La Lettre de Galilée. Voir tous ses articles.
Contenu non disponible.
Merci d’accepter les cookies en cliquant sur « Accepter » sur la bannière.
x

Lisez-aussi

La Lettre de Galilée

Quand la Cour des Comptes se prend pour la Haute Autorité de Santé

Dans son rapport public annuel, la Cour des Comptes s'est livrée à ...

En continuant à utiliser le site, vous acceptez l’utilisation des cookies. Plus d’informations

Les paramètres des cookies sur ce site sont définis sur « accepter les cookies » pour vous offrir la meilleure expérience de navigation possible. Si vous continuez à utiliser ce site sans changer vos paramètres de cookies ou si vous cliquez sur "Accepter" ci-dessous, vous consentez à cela.

Fermer